Развитие стратегических инструментов управления финансовой политикой современного города

Введение

Экономика обеспечивает основу реализации целей государства и его субъектов. Регулирование экономических процессов на уровне государства, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований обеспечивается через экономическую политику соответствующего уровня управления, т. е. систему взаимосвязанных и взаимозависимых действий по привлечению, мобилизации, использованию и распределению ресурсов. Решая традиционную для экономики задачу распределения ограниченных ресурсов в условиях безграничных потребностей, экономическая политика влияет на социальные, демографические, политические, инновационные и другие процессы, происходящие в обществе. Финансовая политика, в свою очередь, является частью экономической политики на различных уровнях государственного и муниципального управления. Таким образом, финансовая политика не может рассматриваться в отрыве от экономической политики муниципального образования, субъекта Российской Федерации и государства в целом. Анализу необходимости применения системного подхода в управлении финансовой политикой на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также инструментарию, необходимому для его применения, посвящена данная статья.

Существование любой системы требует привлечения ресурсов и их эффективного использования. Эффективность системы во многом определяется объемом ресурсов, привлекаемых ею извне для достижения поставленных целей. Чем меньше привлекаемый объем, тем эффективнее организация системы. В природе в течение миллионов лет эволюции биологические системы практически достигли совершенства в этом смысле. Социально-экономические системы пока, к сожалению, весьма далеки от них по эффективности. Однако актуальность совершенствования эффективности социально-экономических систем в последнее время на фоне непрекращающейся череды системных кризисов во всем мире растет по экспоненте.

Теоретический анализ

В исследованиях обычно выделяется, главным образом, решение четырех задач, стоящих перед государством [15]:

1. Рост национальной экономики, находящий свое отражение в росте валового внутреннего продукта.

2. Обеспечение высокого уровня занятости населения.

3. Поддержание стабильности цен через управление инфляцией.

4. Соблюдение сбалансированного платежного баланса страны.

Можно видеть, что, по крайней мере, первая, вторая и четвертая задачи могут рассматриваться, с учетом специфики, применительно как к субъектам Российской Федерации, так и к муниципальным образованиям. При этом как на уровне государства, так и на нижестоящих уровнях данные задачи содержат внутренние противоречия и в определенной мере являются взаимоисключающими, формирующими диалектические пары, что подразумевает необходимость поддерживать баланс между ними и, как следствие, между объемами направляемых на их решение ресурсов. На обеспечение баланса влияют не только и не столько внутренние аспекты экономической и, как ее составляющей, финансовой политики, но во многом внешние факторы не только в горизонтальном, но и в вертикальном окружении. Примечательно, что в ряде работ [15] финансовая политика рассматривается по сути как «вещь в себе», а не как инструмент достижения целей муниципальных образований, субъектов Российской Федерации и государства в целом.

В первом приближении представляет интерес модель социально-экономической деятельности субъекта Российской Федерации, демонстрирующая взаимосвязи между воспроизводственными процессами, движением финансовых ресурсов и производственными факторами [16; 17]. Основными прототипами разработанной модели являются вычислимые модели общего равновесия (computable general equilibrium models, CGE-модели) [8, 19], а также методология системы национальных счетов [13].

В обозначенной модели финансовая политика увязывается как с экономическими, так и социально-демографическими показателями развития субъекта Российской Федерации. Однако при этом демографический аспект рассматривается исключительно в качестве фактора общественного производства по модели «передвижки возрастов». Таким образом, нельзя сказать, что в данной модели в полной мере отражена социально-экономическая деятельность субъекта Российской Федерации. Во-первых, социальные аспекты представлены исключительно как демографический фактор, причем очень ограниченный с точки зрения анализа. Во-вторых, сами экономические процессы представлены достаточно узко. В-третьих, эти процессы, вырванные из общего контекста деятельности субъекта Российской Федерации, показывают только часть общей мозаики и не дают возможности ни оценить текущую ситуацию, ни тем более разработать реалистичную стратегию развития, наличие которой является насущным требованием к существованию современных социально-экономических систем. Поэтому для лучшего понимания места финансовой политики в общей системе управления как субъекта Российской Федерации, так и муниципального образования обратимся к вопросу о применении инструментария стратегического менеджмента.

Муниципальные образования могут рассматриваться в качестве самостоятельных организаций, поскольку в процессе управления ими планируется их развитие, в том числе его ресурсное обеспечение. Принимаются самостоятельные управленческие решения, определяющие развитие субъекта Российской Федерации или муниципального образования как организации, и в дальнейшем эти решения воплощаются в жизнь за счет собственного ресурсного потенциала. Следовательно, их администрации сталкиваются с теми же проблемами, что и руководители коммерческих предприятий, — достижением целей развития, формированием и расширением ресурсного потенциала в условиях конкуренции с другими аналогичными субъектами государственного и муниципального управления и прочими участниками экономических отношений, адаптацией к изменяющейся окружающей среде. Реактивный подход к решению этих проблем неприменим по тем же причинам, что и для коммерческих предприятий.

Глобальные изменения, происходящие в политике, экономике и распределении ресурсов, требуют стратегического мышления от руководства субъектов государственного и муниципального управления [18]. Следовательно, в управлении деятельностью учреждений государственного и муниципального управления необходимо использовать инструментарий стратегического менеджмента. Если учесть специфику государственного и муниципального управления, то методы стратегического анализа и моделирования стратегии позволят обеспечить преемственность целей, связать цели разных проектов и программ между собой, повысить эффективность финансовой политики, сделав ее гармоничным инструментом государственного и муниципального управления. Разобщенность целей, показателей оценки, функций в деятельности государственных и муниципальных учреждений не позволяет в полной мере использовать имеющийся потенциал [2].

Деятельность государственных и муниципальных учреждений оценивается на основе приказа Министерства финансов Российской Федерации от 02.11.2021 № 171н [12]. Критерии оценки эффективности деятельности определяются органами, осуществляющими функции и полномочия учредителя. Оценка эффективности производится главным образом по таким направлениям, как оказание государственных (муниципальных) услуг, финансовое обеспечение деятельности учреждений и кадровая политика. Отсутствие жестких правил, норм и критериев оценки эффективности не позволяет сформировать ни горизонтальные, ни вертикальные векторы оценки и, соответственно, увидеть потенциальные возможности повышения эффективности и реализовать синергетический эффект [3]. Также такая ситуация негативно сказывается на разработке систем мотивации сотрудников.

Совокупность данных факторов подводит к рассмотрению инструмента, отвечающего требованиям системы стратегического управления, представленной выше, и при этом позволяющего увязать финансовую политику субъекта Российской Федерации или муниципального образования с другими используемыми ресурсами, а самое главное, со стратегическими целями, определяемыми государством. Достижение стоящих перед субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием целей становится стратегическим процессом. Цели отдельных функциональных управленческих подсистем, так же как и управление ресурсами, вторичны, а цели, определяемые государственными программами, проектами и требующие взаимной увязки всех ресурсов и видов деятельности всех управленческих подсистем, первичны.

В 1992 г. Р. Капланом и Д. Нортоном была предложена концепция системы сбалансированных показателей. Согласно авторам данной концепции, «сбалансированная система показателей — это инструмент стратегического и оперативного управления, который позволяет увязать стратегические цели организации с бизнес-процессами и повседневными действиями на каждом уровне управления, а также осуществлять текущий контроль над реализацией принятой стратегии. Сбалансированная система показателей — динамично развивающаяся методика, интегрирующая финансовые и нефинансовые показатели, стратегические цели и краткосрочные задачи, расширяющая использование возможностей управленческих и информационных технологий» [7].

В классическом варианте система сбалансированных показателей включает в себя четыре уровня целей, которые должны быть непосредственно связаны друг с другом. При этом достижение целей на каждом нижнем уровне должно обеспечивать достижение целей вышестоящего уровня. Верхний уровень — это финансовые показатели (операционная прибыль, доходность занятого капитала, быстрый рост объема продаж, генерирование потока наличности). Ниже идет уровень клиентской составляющей — это цели в области маркетинга и сбыта, включая привлечение и удержание клиентов, удовлетворение их потребностей. Третий уровень обеспечивает поддержку реализации клиентской составляющей за счет развития и совершенствования внутренних бизнес-процессов (производства для промышленных предприятий и операционной деятельности для сферы услуг) и вспомогательных процессов для любых предприятий и организаций. Наконец, нижний уровень — это составляющая обучения и развития персонала (включая как аспекты совершенствования и инноваций в организации, так и формирование и развитие человеческого капитала, создание эффективных систем мотивации, работу с организационной культурой). Основная задача системы сбалансированных показателей — обеспечение концентрации всех материальных и нематериальных ресурсов на достижении единых целей [6].

Исследователи нередко отмечают, что в государственном (муниципальном) управлении зачастую наблюдается низкий уровень взаимосвязи и координации, в том числе в планировании, контроле, координации и оценке результатов финансовой политики. Единым негативным моментом применения действующей системы оценки деятельности являются достаточно слабые причинно-следственные связи с показателями результатов государственных и муниципальных программ. Кроме того, не всегда учитывается вклад каждого направления деятельности и отдельного сотрудника в конечные результаты работы учреждения [2].

Эмпирический анализ

В различных исследованиях предлагаются варианты модификации модели сбалансированных показателей, в том числе чтобы адаптировать ее к применению в системе государственного и муниципального управления с учетом специфики последнего.

В модели, предложенной в работе П. Нивена [9], аспект ориентации на клиента заменяется ориентацией на взаимоотношения, что пересекается с шаблоном бизнес-модели Остервальдера — Пинье [10] и лучше отражает специфику общественных организаций и систем государственного и муниципального управления. Уровень бизнес-процессов при этом разделяется на два подуровня — ориентация на внутреннюю деятельность и ориентация на виды деятельности. Обучение и развитие персонала трансформируется в менее конкретный уровень «фокус на будущее». При этом отсутствует уровень «финансы». Данная модель, с одной стороны, лучше отражает специфику общественных организаций и систем государственного и муниципального управления, с другой стороны, является недостаточно конкретной для постановки целей с дальнейшей их трансформацией в индикаторы деятельности как подразделений, так и отдельных сотрудников.

Д. Парментер в своей работе [11] предлагает выделить шесть составляющих системы сбалансированных показателей, добавив к классическим еще такие элементы, как «окружающая среда» и «удовлетворенность сотрудников». Включение окружающей среды в систему государственного и муниципального управления имеет смысл, поскольку изменение среды в нужном направлении является результатом управленческого воздействия. Но при этом все‑таки изменение среды не самоцель управленческого воздействия, а только инструмент решения социальных, демографических и других вопросов, стоящих перед субъектом государственного и муниципального управления. Выделение из уровня «обучение и развитие персонала» отдельного подуровня «удовлетворенность сотрудников», возможно, имеет смысл с точки зрения важности вопросов мотивации и необходимости особого к ним внимания, но в классической модели вопросы мотивации и стимулирования персонала находят свое решение на соответствующем уровне, без данного разделения.

В работе Е. В. Заровой и Р. А. Проживина [5] предлагается следующая модель системы сбалансированных показателей развития региона на основе данных региональной статистики (рис. 1). Составляющая внутренних процессов для уровня региона обозначена как «производство», уровень сбыта и маркетинга определен как «рынок», уровень обучения и развития — «труд». Уровень финансов, по своему наименованию, остается неизменным. Данная модель представляет существенный интерес с точки зрения дальнейшего развития. С одной стороны, снижается внимание к субъекту управления, присутствующему в классической модели, — в данной модели перечисленные уровни характеризуют регион, т. е. объект, а не субъект управления. С другой стороны, примечательно, что появляется возможность в дальнейшем построить двухуровневую модель, использующую иерархическую систему сбалансированных показателей, что будет лучше отражать специфику управления регионом.

Рис. 1. Схема построения сбалансированной системы показателей развития региона
на базе данных региональной статистики [5]

Объединяя три рассмотренные модели, можно увидеть их недостаток, который состоит в потере системности: не выстраивается иерархия уровней, не определяются жесткие взаимосвязи целей, что является основным смыслом системы сбалансированных показателей как инструмента стратегического управления.

В работе О. В. Шейкиной [18] предложено девять уровней целеполагания: 1. Рост жизненного уровня населения. 2. Развитие бюджетно-финансовой политики. 3. Развитие экономики. 4. Развитие инфраструктуры. 5. Комфортная среда жизнедеятельности населения и потребительского рынка. 6. Развитие муниципальных ресурсов (в том числе трудовых). 7. Развитие общественных демократических институтов. 8. Совершенствование внутриорганизационного управления и управления развитием территории. 9. Развитие муниципальной службы. Предложенная модель хорошо отражает специфику объекта исследования, однако довольно громоздкая и страдает недостатками предыдущих моделей — в ней не выстраивается система

иерархии уровней, нет взаимосвязи целей. При этом следует отметить, что автор не называет в указанной работе предлагаемую модель системой сбалансированных показателей, — мы можем видеть, что это «Стратегическая база данных для создания ССП [системы сбалансированных показателей. — А. Ф.] муниципальной социально-экономической политики», что полностью соответствует содержанию.

Модель, представленная в работе И. А. Жужгиной, П. С. Харламова [4], подразумевает внутреннюю иерархию целей на отдельных уровнях, однако по структуре похожа на модель, предложенную О. В. Шейкиной. В этих моделях не прослеживается взаимное влияние целей друг на друга, сложно увидеть и реализовать синергетический эффект в процессе управления и реализации целей. Например, в модели И. А. Жужгиной, П. С. Харламова такой критически важный для современной России параметр, как «Демография», рассматривается в качестве целевого уровня, однако не видно, каким образом целевые показатели данного уровня влияют на другие уровни целей и, в свою очередь, достижение каких целей определяет достижение целей в рамках «Демографии».

В модели системы сбалансированных показателей муниципального образования, представленной в работе Т. А. Бурцевой и А. И. Губаревой [1], в общих чертах сохраняется структура классической модели Р. Каплана и Д. Нортона, однако присутствует и очень важный методологический момент. В классической модели системы сбалансированных показателей финансы являлись верхним уровнем целей, поскольку для коммерческого предприятия финансовые результаты определяют его результативность и эффективность. Для объектов государственного и муниципального управления финансы не могут быть определяющим уровнем целей. Следовательно, возникает вопрос: что должно определять верхний уровень структуры системы сбалансированных показателей в этом случае? В рассматриваемой работе [1] авторы предлагают на верхний уровень целей вынести «Качество населения». Под ним располагается уровень «Комфортная среда для жизни», ниже — «Бюджет», ниже — «Экономика» и наконец соответствующая уровню «Обучение и развитие персонала» в классической модели совокупность целей «Цифровая среда и инновации».

Результаты и рекомендации

Обобщая рассмотренные исследования и наработки, попробуем сформировать структуру модели системы сбалансированных показателей для муниципальных образований. Воспользуемся принципом «бритвы Оккама» и не будем добавлять в классическую модель дополнительные элементы. Для начала необходимо расположить имеющиеся уровни в правильной последовательности, отвечающей приоритетности целеполагания с учетом специфики. Интересы людей, населения, безусловно, являются приоритетом в системе государственного и муниципального управления. Однако определять этот уровень как «Клиенты» представляется некорректным, а как «Социальная составляющая» [14] — слишком размыто. Можно определить данный уровень целей как «Качество жизни» — это огромный, многофакторный смысловой массив, с одной стороны, обеспечивающий возможность формировать цели нижестоящих уровней, а с другой стороны, определяющий верхнеуровневые цели развития муниципального образования. Учитывая опыт проведенных ранее исследований [5], имеет смысл с учетом специфики государственного и муниципального управления некоторые из уровней разделить на две части, поскольку возникает двой­ственность целеполагания для субъекта и объекта управления.

Уровень «Качество жизни» делить на части нецелесообразно. Уровень развития и совершенствования процессов необходимо разделить на «Развитие и совершенствование основных процессов», направленных непосредственно на достижение целей, стоящих перед органом государственного или муниципального управления в плане повышения качества жизни, и на «Развитие и совершенствование обеспечивающих процессов», направленных на привлечение ресурсов, обеспечение взаимодействия между участниками и другие действия, носящие обеспечивающий характер. Уровень финансовых показателей (финансовой политики) остается единым. Наконец, уровень «Обучение и развитие персонала» предлагается разделить на два подуровня. Первый — «Инновации, обучение и развитие персонала», объединяющий внутренние цели органа государственного или муниципального управления по развитию персонала, а также разработку и освоение инновационных методов и инструментов реализации функций (например, в области цифровизации). Второй — «Вовлечение населения в развитие субъекта Российской Федерации (муниципального образования)». В итоге получается структура, показанная на рисунке 2.

Рис. 2. Стратегическая база данных для создания
системы сбалансированных показателей субъекта
Российской Федерации (муниципального образования)

В таком виде в модели отсутствует логика иерархизации целей, которая является одним из принципиальных моментов системы сбалансированных показателей. Поэтому полученные уровни и под­уровни необходимо расставить в соответствии с логикой взаимосвязи и взаимозависимости ставящихся целей. На вершине иерархизации целей, как отмечено выше, помещается уровень «Качество жизни» (рис. 3), который определяет все остальные цели. Подчиненным по отношению к нему является уровень «Развитие и совершенствование основных процессов», направленных на обеспечение достижения целей уровня «Качество жизни». Цели уровня «Развитие и совершенствование основных процессов», с одной стороны, определяют, а с другой стороны, обеспечиваются целями уровня «Вовлечение населения в развитие субъекта Российской Федерации (муниципального образования)». Содержание следующего уровня — «Финансовые показатели» — должно отвечать на вопрос, каких целей необходимо достичь в экономической и финансовой политике субъекта Российской Федерации или муниципального образования для обеспечения реализации целей на уровнях, находящихся выше. Ниже расположен уровень целей «Развитие и совершенствование обеспечивающих процессов», которые в том числе определяют возможность достижения целей на уровне финансовых показателей. В основании находится уровень целей «Инновации, об­учение и развитие персонала».

Рис. 3. Модель системы сбалансированных показателей
субъекта Российской Федерации (муниципального образования)

Заключение

Предлагаемая модель системы сбалансированных показателей представляет собой общую концепцию, требующую дальнейшей глубокой разработки в плане элементов и сопровождающих процессов. Необходимо конкретизировать содержание категории «Качество жизни» как с учетом существующих исследований в этом направлении, так и на основе регрессионного анализа факторов и построения параметрических моделей. Требуется определить структуру процесса создания стратегических карт, лежащих в основе построения системы сбалансированных показателей, а также уточнить процедуру стратегического анализа с учетом специфики целей и задач государственного и муниципального управления. Следует показать взаи­мосвязь предлагаемой системы сбалансированных показателей с функциональными, процессными и проектными подходами к управлению, применяющимися в государственном и муниципальном управлении, показать взаимосвязь между системой сбалансированных показателей и системой мотивации персонала.