Кафедра управления государственными и муниципальными закупками Московского государственного университета управления при поддержке Международного форума лидеров бизнеса 11 декабря 2014 года провела второй ежегодный семинар «Сравнительный анализ систем государственных закупок». О прошедшем мероприятии, а также о том, насколько важно учитывать в сфере закупок мировой опыт, рассказывает заместитель заведующего кафедрой управления государственными и муниципальными заказами МГУУ Правительства Москвы Николай Акимов.
— Николай Александрович, позвольте начать с общей темы. Почему госзакупки являются одной из важнейших функций государства?
— Общеизвестно, что государственные закупки составляют значительную долю ВВП, в среднем 10 -15%. Значимо и то, что государство реализует через госзакупки свои основные функции в сфере обороны, здравоохранения, порядка, безопасности, социального обеспечения граждан и т.д.
— Насколько сейчас актуально формирование четкой политики и профессионального управления в сфере закупок? — Это важно, прежде всего, в связи с тем, что сейчас происходит реформирование сферы госзакупок. У специалистов этого кластера появляются новые обязанности и компетенции.
И повышение профессионализма является одной из ключевых задач, реализация которой необходима для успешного развития контрактной системы и эффективного управления значительными финансовыми ресурсами в сфере государственных закупок. Стоит отметить также, что государственные закупки весьма подвержены коррупции из-за высокой стоимости сделок и относительной свободы действий государственных служащих, вовлеченных в процесс. Коррупция является значительным препятствием на пути экономического роста и серьезным вызовом как для развитых, так и для развивающихся стран. И бороться с этим злом придется еще жестче и бескомпромисснее, чем раньше. Так что без внятной политики и без качественного управления в этой сфере не обойтись.
— Какова история проекта Всемирного банка «Сравнительный анализ систем государственных закупок»?
— Этот проект — своеобразное детище «Группы двадцати» (G20, объединяющая глав 20 ведущих стран мира), которая поручила определенным структурам разработать средства для проведения сравнительного исследования государственных закупок различных стран мира. В начале 2013 года состоялись обсуждения в антикоррупционной группе «Большой двадцатки», а также обсуждение этой идеи с бизнессообществом. В результате Всемирным банком была впервые выдвинута методика сравнительного анализа систем государственных закупок различных стран с позиции бизнеса и государства. Обратим внимание на то, что до того никто не смог взять на себя подобную функцию на глобальном уровне.
— Какими ключевыми целями определяется этот проект?
— Задач несколько. Среди них — усилить конкуренцию и оценить нормативно-правовое регулирование в сфере государственных закупок, уменьшить транзакционные издержки для бизнеса, выявить, насколько система госзакупок эффективна в разных странах мира. Одной из конечных целей проекта станет включение показателей о государственных закупках стран в общий рейтинг «Ведение бизнеса» (Doing Business), что существенно повышает внимание к проекту и усиливает степень ответственности при осуществлении его методологического сопровождения и предоставлении корректной информации о развитии государственных закупок в России. Следует отметить, что с момента появления в 2003 году Doing Business эффективно способствовал расширению преобразований в нормативно-правовом регулировании многих стран. Рейтинг определял те сферы, где необходимы улучшения, равно как давал информацию о тех сферах, которые благополучны и не требуют преобразований. Результаты проекта Doing Business были использованы в более чем 80 странах для формирования их собственных программ проведения реформ и мониторинга улучшений и их результативности.
Ключевой миссией инициативы «Сравнение систем государственных закупок» является снижение бюрократических барьеров и сокращение операционных расходов для бизнеса.
Инициатива имеет также широкую антикоррупционную направленность. Полагая, что коррупция является барьером для эффективной конкуренции, проект позволяет оценить, в какой степени государства используют лучшие практики для снижения коррупции, минимизации операционных расходов для бизнеса и стимулирования конкуренции. — «Сравнительный анализ систем государственных закупок» — это пилотный проект Всемирного банка, состоящий из нескольких этапов. Расскажите, пожалуйста, подробнее о них.
— Проект стартовал с исследования 10 пилотных стран: Афганистана, Чили, Ганы, Иордании, Мексики, Швеции, Таиланда, Турции, Уганды, США.
В 2013 году к первому этапу исследования также присоединилась Россия. Начальная стадия исследования не преследует цели формирования рейтингов, это экспертная оценка ситуации для формирования инструмента регулярного мониторинга.
На втором этапе исследование планирует охватить 83 страны, а в дальнейшем — 189 стран. Сравнительный анализ осуществляется на примере крупных деловых городов. Москва — одна из первых деловых столиц, участвующих в проекте. Отметим, что показатели, применяемые в методике, будут переведены в баллы, и каждая страна получит соответствующую оценку.
— Почему мировое экспертное сообщество отмечает, что инициатива «Сравнение систем государственных закупок» является революционной?
— Ни одно из предыдущих исследований не принимало в расчет затраты на расходы, связанные с преодолением административных барьеров. Такие затраты являются, вероятно, одними из наиболее значительных в государственных закупках и способствуют созданию барьеров для экономического роста. Необходимо отметить, что традиционно государственные служащие (пусть и в меньшей степени), в отличие от бизнеса, стремятся к снижению транзакционных издержек, что негативно отражается на системе государственных закупок. Несмотря на то что отдельные заинтересованные стороны могут быть обеспокоены величиной транзакционных издержек, никто до определенного момента не был в состоянии взять на себя всеобъемлющий обзор и оценку нормативных барьеров в системах закупок на глобальном уровне. Сфокусированность на сравнительном анализе госзакупок различных стран является уникальным достоинством проекта.
Ну и не будем забывать о глобальном характере инициативы, которая должна охватить в итоге весь мир. Масштаб проекта также иллюстрирует его уникальность.
— Вы сказали, что Москва — одна из первых деловых столиц, участвующих в проекте. Насколько и почему это важно для столицы России?
— Актуальность данного проекта для Москвы обусловлена необходимостью сопоставления городской системы закупок с аналогичными системами наиболее развитых мегаполисов и выработки эффективных управленческих решений. Использование результатов исследования позволит Москве повысить доверие бизнеса к государственным закупкам для нужд города, позиционироваться на мировом уровне как мегаполису с современной системой управления государственными закупками, обеспечить развитие современной и комфортной среды для бизнеса с учетом международных требований и стандартов.
— Каким образом этот проект способствует развитию диалога общества, государства и бизнеса, с тем чтобы стимулировать проведение изменений и обеспечить обмен опытом в сфере регулирования государственных закупок?
— К диалогу располагает прежде всего совместное участие в проекте представителей государственной власти, бизнеса, общественных организаций, научного сообщества. Исследовательские материалы заполняются всеми участниками, и мнение каждого отражено в результатах исследования. Так что проект — это и инструмент диалога, и стимул к осуществлению дальнейших эффективных реформ в сфере госзакупок.
— Давайте обратимся к прошедшему 11 декабря в Москве второму ежегодному семинару «Сравнительный анализ систем государственных закупок» Федерики Салиолы (руководителя проекта Всемирного банка). Чем интересно это мероприятие?
— Это был уже второй семинар, первый состоялся в декабре 2013 года в МГУУ Правительства Москвы и дал старт осуществлению проекта в Москве. В течение всего 2014 года велась активная работа по проекту Всемирного банка. Совместно с представителями Всемирного банка был осуществлен перевод материалов исследования на русский язык и их адаптация к российской практике. Для проведения опроса Всемирным банком совместно с Международным форумом лидеров бизнеса был подготовлен перечень экспертов из числа представителей государственных органов, российских компаний, иностранных компаний, осуществляющих деятельность в России, образовательных учреждений и некоммерческих организаций. Спустя ровно год в МГУУ Правительства Москвы был проведен семинар, на котором Федерика Салиола подвела первые итоги первого этапа исследования. — Думаю, что рассказать было о чем, не так ли?
— Конечно. Исследование проводится путем анкетирования и последующего анализа полученных результатов. Их окончательным анализом и разработкой анкет заняты специалисты и научные консультанты департамента глобальных индикаторов Всемирного банка. Анкеты, в которых более 200 вопросов, содержат индикаторы, оценивающие законодательство и правоприменительную практику в сфере государственных закупок.
Анкетирование в 2014 году осуществлялось по четырем направлениям: доступность нормативно-правового регулирования госзакупок, участие в торгах, процедуры обжалования, механизмы подотчетности и контроля. Представители бизнеса заполняли первые три анкеты, государственные гражданские служащие заполняли четыре анкеты — к первым трем добавлялась анкета «Механизмы подотчетности и контроля».
При обработке результатов анкет учитывалось количество человек, ответивших на отдельный поставленный вопрос, их профессиональный уровень и уровень доверия к отдельным экспертам. Более 55% экспертов, ответивших на вопросы анкет, являются представителями бизнеса, около 35% — представителями государственных органов, остальные 10% распределились между представителями научного и консультационного сообществ.
— О каких особенностях закупок в России позволяют говорить данные, полученные по результатам рассмотрения анкет?
— Эксперты согласны с тем, что доступ к информации о государственных закупках в России не создает никаких препятствий для участия бизнеса в торгах. Следует отметить, что объем информации о предстоящих торгах имеет принципиальное значение.
Потенциальные участники должны иметь возможность определить, интересно ли им участвовать в торгах, оценить, есть ли у них необходимые для участия ресурсы.
Неполнота предоставленной информации создает благоприятные условия для нарушений и коррупции.
В России компании достаточно хорошо информированы о ситуации на рынке закупок, сведения о торгах размещаются на единой онлайн-платформе, а по объему предоставляемой информации в извещениях о торгах Россия находится на одном уровне с США. Также отмечено, что в России законодательно установлена обязанность размещать информацию о планировании закупок, за счет чего достигается более высокая прозрачность процесса закупок и расширяется круг участников.
Респонденты опять же согласны с тем, что нормативно-правовое регулирование доступно для понимания, правила понятны, однако некоторые пробелы все же существуют. Эксперты отметили необходимость обратить внимание на следующие направления совершенствования системы госзакупок: создание единого методологического органа, повышение профессионализма участников закупок, установление соразмерной оплаты труда специалистов в сфере закупок, упрощение процедуры закупок для небольших заказчиков, обеспечение прямого участия в закупках крупных предприятий, типизация отдельных видов закупок.
— Что еще отмечают эксперты?
— Большая их часть согласна с тем, что требования к порядку проведения торгов не создают существенных препятствий для участия бизнеса в торгах.
Респонденты указали, что процедуры ясны, есть специальные правовые системы, предоставляющие исчерпывающие пояснения по процедурам и аккумулирующие практику. Среди предложений экспертов можно отметить увеличение количества способов закупок, более широкое использование опыта и квалификации участников, обеспечение заказчиков информацией о существующей продукции, установление порядка проведения консультаций заказчиков и потенциальных поставщиков.
В отношении процедур обжалования эксперты сошлись на том, что система контроля и рассмотрения жалоб не затрудняет участие компаний в торгах, скорость реакции на жалобы высока. Ограничение времени принятия решения административным органом является важным. Вообще, ситуация с рассмотрением жалоб очень сильно отличается от страны к стране. Например, если в России фактические сроки рассмотрения жалоб контролирующими органами составляют приемлемые 5 — 10 дней, то в США такой срок может превышать 100 дней, что не самым лучшим образом сказывается на возможности участников защитить свои права. Также отмечено, что в странах применяются разные подходы в отношении приостановления процесса закупок в случае поступления жалоб от участников. Указано, что поступление жалобы в России приостанавливает процесс закупки. Тем не менее в некоторых случаях эксперты в России ссылаются на неосновательность процедур рассмотрения жалоб. Эксперты обратили внимание на необходимость применения единообразной практики принятия решений органами контроля, установление обеспечительных мер при обжаловании, усиление ответственности для контролирующих органов за принятие необоснованных решений, учет мнений экспертов при процедурах обжалования.
— Исследование многоаспектным получается…
— Поэтому легко продолжить рассказ о нем, говорить есть о чем.
По результатам обработки анкет «Механизмы подотчетности и контроля» респонденты отметили недостаточное развитие инструментов подотчетности, внутреннего контроля за действиями отдельных должностных лиц, обеспечивающих государственные закупки. Тем не менее обозначено, что с учетом реформирования системы государственных закупок в России существенное развитие получает институт общественного контроля.
В настоящее время подготовлены материалы для проведения второго этапа исследования в 2015 году, внесены корректировки в методику. Новые анкеты пересмотрены исходя из результатов, полученных на первом этапе. Проект сосредоточивается на трех тематических направлениях: безупречность процесса государственных закупок, участие в торгах, процедуры обжалования.
— Чем значим этот проект для делового сообщества, города, государства? — Как уже было сказано, проект представляет собой инструмент гармонизации и унификации закупочной деятельности в разных странах мира, включая Россию. Преимущества очевидны для всех. Для государства важно, что путем сравнительного анализа с другими странами оно может выявить потенциал для последующего изменения законодательства, его улучшения в сфере государственных закупок. Для бизнеса должны открываться пути к честным, открытым и прозрачным закупкам, а Москва может позиционировать себя на мировом уровне в качестве мегаполиса с современной системой управления государственными закупками. Так что выгода от этого проекта для делового сообщества, города и государства очевидна.
Источник